供水企業(yè)的壟斷風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該如何系統(tǒng)防范
近日，天津市市場監(jiān)督管理委員會(huì)對天津市自來水集團(tuán)有限公司濫用市場支配地位一案做出行政處罰決定：罰款天津市自來水集團(tuán)(下文簡稱“當(dāng)事人”2016年度銷售額的3%共計(jì)743.86萬元。相關(guān)閱讀→總局發(fā)布天津市自來水集團(tuán)有限公司濫用市場支配地位案行政處罰決定書)
具體而言，當(dāng)事人在供水經(jīng)營中，利用其在供水范圍內(nèi)的公共供水服務(wù)的支配地位，要求房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)自行建設(shè)二次供水設(shè)施時(shí)，必需使用當(dāng)事人指定的天津市華澄供水工程技術(shù)有限公司(以下簡稱華澄公司)生產(chǎn)的智能電控柜和遠(yuǎn)程監(jiān)控子站。由此構(gòu)成了濫用市場支配地位的壟斷違規(guī)行為。
首先，據(jù)了解，當(dāng)事人附加指定二次供水設(shè)施供應(yīng)商的行為沒有法律、法規(guī)和政策依據(jù)，屬于沒有正當(dāng)理由的附加不合理?xiàng)l件。同時(shí)，據(jù)一些開發(fā)商反映，簽署的新建二次供水設(shè)施自行建設(shè)保證書”等協(xié)議文件并非雙方自愿協(xié)商的結(jié)果，違背了交易相對人的意愿。
那么，該類情況主要帶來兩方面的危害。一是當(dāng)事人附加不合理交易條件的行為，限制了開發(fā)商(交易相對方)對二次供水設(shè)施施工單位及資料設(shè)備推銷的自主選擇權(quán)，損害了開發(fā)商的合法權(quán)益。另一方面，當(dāng)事人的行為排除了二次供水工程中其他合法經(jīng)營者參與，阻礙了市場公平競爭。自來水二次供水設(shè)施的資料設(shè)備市場本應(yīng)是開放的競爭市場，只要符合國家、行業(yè)、地方規(guī)范規(guī)范的資料設(shè)備都可以進(jìn)入該市場進(jìn)行公平競爭。但當(dāng)事人的行為實(shí)質(zhì)上借助其在相關(guān)市場上具有的市場支配地位，將支配地位的影響力不公平地強(qiáng)加到電器控制柜和遠(yuǎn)程監(jiān)控子站銷售市場，不公平地限制了市場競爭，導(dǎo)致一些具備資質(zhì)的合法經(jīng)營者難以在本案相關(guān)地域市場銷售。
警惕“自然壟斷”異化成“行政壟斷”
由于信息披露有限，該事件的全貌和背后的原因我無法得知。實(shí)驗(yàn)室純水設(shè)備其實(shí)供水企業(yè)有一些行為屬于“好心辦壞事”例如二次供水設(shè)施作為保證鄉(xiāng)村“最后一公里”供水平安的核心，其產(chǎn)品質(zhì)量和運(yùn)維性能亦受到各個(gè)相關(guān)方的關(guān)注與重視。供水企業(yè)為了保證今后臨時(shí)的二次供水設(shè)施的良好運(yùn)行管理，提升供水服務(wù)效率，就采取指定特定(可能是高質(zhì)量的同時(shí)也可能是高價(jià)的設(shè)備資料的做法，卻不慎觸碰到法律紅線，對自身和其他群體的利益均造成一定水平的損害。
其實(shí)，供水行業(yè)由于其天然的資源稀缺性和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，自來水供應(yīng)和服務(wù)在區(qū)域內(nèi)由單個(gè)企業(yè)大規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營比多個(gè)企業(yè)同時(shí)生產(chǎn)經(jīng)營更有效率，由此帶來了自然壟斷的行業(yè)特性。前幾年，全國工商系統(tǒng)共查辦了6件供水企業(yè)濫用市場支配地位的壟斷案，就與自然壟斷的行業(yè)特性有主要關(guān)系。為此，E20環(huán)境平臺在2017年專門集中組織過一次主題為“系統(tǒng)防范壟斷風(fēng)險(xiǎn)，共建產(chǎn)業(yè)健康格局”沙龍進(jìn)行探討，效果匯編成了供水行業(yè)健康發(fā)展演講(2017版)相關(guān)閱讀→供水企業(yè)的四大困境與六個(gè)出路)值得注意的供水企業(yè)要避免在實(shí)際操作過程中，因“人為”授權(quán)性或規(guī)定性集中，使“自然壟斷”異化成“行政壟斷”從而陷入不合理壟斷的尷尬局面甚至出現(xiàn)違規(guī)違法行為。
供水企業(yè)容易呈現(xiàn)的不合理壟斷行為有兩種：一種與此案類似，無正當(dāng)理由的情況下，強(qiáng)制要求用水大戶將供水工程的設(shè)計(jì)、施工等業(yè)務(wù)交由其承擔(dān)或其指定的企業(yè)承當(dāng);另一種是無正當(dāng)理由的情況下，強(qiáng)制要求用水戶購買與其限定品牌一致的供水器材，如智能遠(yuǎn)傳水表。無論哪種情況和行為，都值得注意和警惕，供水企業(yè)應(yīng)當(dāng)善用自身的市場支配地位，為用戶提供更好的服務(wù)，而非采取不明智的做法擾亂市場秩序。
三管齊下”促進(jìn)供水企業(yè)正確防止風(fēng)險(xiǎn)
那么供水企業(yè)應(yīng)如何防止?jié)撛趬艛囡L(fēng)險(xiǎn)?
首先，供水企業(yè)需要與政府、用戶、開發(fā)商建立良好的溝通機(jī)制。這離不開將日常的溝通工作做到位，細(xì)水長流。供水企業(yè)可通過多樣化的時(shí)機(jī)和場合(比如大客戶聯(lián)誼會(huì)、房產(chǎn)商監(jiān)督會(huì)等)與關(guān)聯(lián)方增強(qiáng)互動(dòng)，并請關(guān)聯(lián)方多提建議。一是加強(qiáng)與政府各個(gè)部門(發(fā)改、住建、水務(wù)、工商、物價(jià)等)溝通，使其全面了解供水公共服務(wù)的行業(yè)特點(diǎn)。二是用戶層面，從報(bào)裝到工程結(jié)束各個(gè)環(huán)節(jié)，都需堅(jiān)持良好溝通，給用戶塑造良好的體驗(yàn)和感知。三是開發(fā)商層面，需注重日常關(guān)系的維護(hù)，有業(yè)內(nèi)人士建議，可建立水司高層與開發(fā)商互訪溝通機(jī)制，達(dá)成諒解與共識。通過洽談溝通，使開發(fā)商感到選擇水司進(jìn)行統(tǒng)一設(shè)計(jì)建設(shè)管理的優(yōu)勢與必要性。
例如，二次供水有統(tǒng)建統(tǒng)管政策的地區(qū)，開發(fā)商可能會(huì)因?yàn)楦鼑?yán)格的建設(shè)規(guī)范而付出更高的本錢。那么水司可能會(huì)與開發(fā)商出現(xiàn)較大的矛盾，建議從三個(gè)角度溝通解決：第一講明做這件事的目的為了保證二次供水安全，不是為了賺錢。開發(fā)商自身也很清楚以前樓盤二次供水的問題。新小區(qū)做好二次供水，防止讓今天的問題成為明天的歷史問題，否則幾年后又來改造，重復(fù)投資浪費(fèi)資源。所以實(shí)質(zhì)上雙方目的一致的對大的開發(fā)商來說，利息變高不是問題，建好一個(gè)樓盤的供水，對他自身的聲譽(yù)也很有好處。第二是做好工程預(yù)算和造價(jià)，不能利用市場支配地位謀取暴利，使開發(fā)商能接受水司的利潤幅度。第三是提供好的服務(wù)給開發(fā)商，滿足他時(shí)間節(jié)點(diǎn)，配合工程施工等。
其次，建立規(guī)范的招標(biāo)制度，完善書面文件，并逐漸明晰相關(guān)的技術(shù)規(guī)范和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。考慮到目前各個(gè)供水企業(yè)對于供水區(qū)域內(nèi)自動(dòng)化、智能化供水服務(wù)規(guī)范要求的提升，實(shí)驗(yàn)室純水設(shè)備不可能所有的供應(yīng)商都能滿足統(tǒng)一管理的技術(shù)要求。因此，供水企業(yè)可先根據(jù)其要求確定合格的供應(yīng)商名錄，再在供應(yīng)商名錄里進(jìn)行內(nèi)部招標(biāo)，招標(biāo)也可以通過政府的平臺進(jìn)行，并可邀請第三方機(jī)構(gòu)審核，以確保過程和結(jié)果的公開透明。
同時(shí)，供水企業(yè)需加強(qiáng)內(nèi)部審核，梳理識別壟斷相關(guān)法律文件中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，看看自己所管的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)有沒有違反規(guī)定，并在此基礎(chǔ)之上，不時(shí)規(guī)范、完善對外的書面文件。例如，供水企業(yè)與用戶、開發(fā)商的合同里一定要寫清雙方的責(zé)任權(quán)利，特別是給予用戶、開發(fā)商的選擇權(quán)，如果采取自建的方式也必需通過驗(yàn)收規(guī)范等。一些二次供水管理相對幼稚的地區(qū)，新建或改造二次供水設(shè)施時(shí)，主管部門和物價(jià)部門制定公布了合理的建設(shè)和運(yùn)維收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，如E20供水圈層發(fā)布的2019年二次供水模式研究及價(jià)費(fèi)分析報(bào)告》中所提到福州、常州、江陰、蘇州等城市。更加清晰的二次供水價(jià)費(fèi)模式有助于防止供水企業(yè)壟斷嫌疑。
更重要的供水企業(yè)應(yīng)當(dāng)自強(qiáng)不息，勇于迎接市場化競爭。供水企業(yè)一般是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下建立并延續(xù)至今的國有獨(dú)資或國有控股企業(yè)，保守的體制之下，一些供水企業(yè)認(rèn)為其在供水服務(wù)中的行為具有合理合法性，導(dǎo)致自身管理體制僵化，與市場脫節(jié)。當(dāng)前加快推進(jìn)市場化改革的宏觀背景之下，供水企業(yè)需要建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求的管理制度，尋找創(chuàng)新和變革的突破口，借助市場的力量促使企業(yè)自覺地提高自身服務(wù)質(zhì)量和管理水平，提升競爭力。
外部多維共同助力防范壟斷
立法機(jī)構(gòu)盡快完善供水行業(yè)的相關(guān)法律法規(guī)。供水條例多年來一直沒有修改，已難以適應(yīng)現(xiàn)在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境。還有上位法(如國家層面的二次供水管理?xiàng)l例》缺失，使得諸多問題的解決方式并不明確。立法應(yīng)以確保公眾得到優(yōu)質(zhì)的供水產(chǎn)品和服務(wù)為宗旨，既要遵循《反壟斷法》反不正當(dāng)競爭法》物權(quán)法》招標(biāo)投標(biāo)法》等法規(guī)要求，又要兼顧供水行業(yè)與生俱來的自然壟斷特征。通過立法科學(xué)合理界定在保證供水平安工作中所涉及的政府、供水企業(yè)、開發(fā)商、物業(yè)公司、公眾等各相關(guān)方的責(zé)權(quán)，厘清自然壟斷行業(yè)中可引入競爭機(jī)制的環(huán)節(jié)和范圍，既不能過分夸大自然壟斷屬性而排斥合理競爭，也不能不顧供水行業(yè)自然壟斷特征而一味強(qiáng)調(diào)完全競爭，從而構(gòu)建臨時(shí)、繼續(xù)穩(wěn)定的供水服務(wù)義務(wù)和責(zé)任機(jī)制，保證地方供水企業(yè)有法可依、有規(guī)可循，避開潛在壟斷風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)維護(hù)公共利益和促進(jìn)供水行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的雙重目標(biāo)。與此同時(shí)，還要加強(qiáng)技術(shù)規(guī)范體系的建立和完善，涵蓋供水設(shè)施建設(shè)從立項(xiàng)建設(shè)到驗(yàn)收運(yùn)維的各個(gè)方面和每個(gè)環(huán)節(jié)。
第三方行業(yè)平臺建立完善“供水行業(yè)優(yōu)秀設(shè)備品牌庫”E20環(huán)境平臺·實(shí)驗(yàn)室純水設(shè)備供水聯(lián)盟在2017年開始做出相應(yīng)的嘗試，邀請各供水企業(yè)中具有豐富經(jīng)驗(yàn)的工程師、推銷負(fù)責(zé)人等，共同搭建專業(yè)、科學(xué)、嚴(yán)格的供水行業(yè)優(yōu)秀設(shè)備品牌庫”設(shè)計(jì)動(dòng)態(tài)更新的規(guī)范，選擇出運(yùn)行安全可靠、管理操作簡便、易于維護(hù)的設(shè)備，包括水泵、閥門、管材、計(jì)量儀表、智能系統(tǒng)等，以搭建智能的可交互的全生命周期設(shè)備管理體系。供水企業(yè)可依據(jù)自身特點(diǎn)和現(xiàn)狀，從“供水行業(yè)優(yōu)秀設(shè)備品牌庫”中選擇，以節(jié)省推銷本錢，降低推銷風(fēng)險(xiǎn)，提高生產(chǎn)效率;同時(shí)能促進(jìn)設(shè)備供應(yīng)商的良性競爭，推動(dòng)供水產(chǎn)業(yè)鏈的健康發(fā)展。
公眾的廣泛參與和監(jiān)督。一個(gè)健全的供水服務(wù)管理機(jī)制肯定是有關(guān)用戶共同協(xié)商和積極參與的公眾享有普遍服務(wù)基礎(chǔ)上的選擇權(quán)和定價(jià)權(quán)，即水司在滿足居民用水的普遍服務(wù)基礎(chǔ)之上，同時(shí)通過服務(wù)和水質(zhì)的提升滿足用戶對于二次供水、加壓供水、工業(yè)供水以及直飲水等增值服務(wù)，用戶有權(quán)利選擇供水企業(yè)作為服務(wù)主體。比方，某市的用戶通過服務(wù)的比擬，主動(dòng)選擇供水企業(yè)管理二次供水并且愿意承擔(dān)利息測算后的適當(dāng)加價(jià)服務(wù)，因?yàn)橛脩舾蕾嚬┧髽I(yè)在30年特許期內(nèi)的繼續(xù)規(guī)范服務(wù)。相關(guān)閱讀→孫曉航：供水企業(yè)的博弈之路)
相信在各方的共同努力之下，可以較好地防止供水企業(yè)的壟斷風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)供水企業(yè)市場支配地位和公眾利益保證的良好平衡，不時(shí)推動(dòng)供水行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
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