不只能與行政系統(tǒng)“硬碰硬”，檢察系統(tǒng)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展
隨著檢察系統(tǒng)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展，環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的意愿不如前幾年積極主動，希望能出臺相關支持鼓勵政策”
過去一講環(huán)保，就是環(huán)保部門一家單打獨斗，小馬拉大車。現(xiàn)在情況完全變了大家共同努力來打污染防治攻堅戰(zhàn)。檢就是個典型的例子。2019年3月11日，生態(tài)環(huán)境部部長李干杰在十三屆全國人大二次會議舉行的記者會上說，特別贊賞，也特別感謝人民檢察院。
第二天，人民檢察院檢察長張軍在向全國人大作報告時，曬出了2018年開拓公益訴訟的效果單”全年共立案料理涉及生態(tài)環(huán)境和資源保護的公益訴訟案件59312件，通過辦案，督促治理被污染損毀的耕地、濕地、林地、草原211萬畝，督促清理固體廢物、生活垃圾2000萬噸，追償修復生態(tài)、治理環(huán)境費用30億元。
檢察系統(tǒng)參與生態(tài)環(huán)境公益訴訟，不只象征著大環(huán)保合力，也是監(jiān)察體制改革后檢察院自身的一項重點工程。這項工作既有數(shù)字展示出的顯著成績，也仍面臨重重挑戰(zhàn)。
行政公益訴訟是重點
據(jù)湖北仙桃市檢察院的一篇文章，檢察院的公益訴訟嘗試，可以追溯到1996年河南省方城縣的一起國有資產流失案。當?shù)貦z察院從職務犯罪角度進行調查，發(fā)現(xiàn)賤賣行為并不構成犯罪，于是嘗試自己以原告身份進行民事起訴，獲得勝訴，杭州純水設備當時造成轟動，被稱為“方城經(jīng)驗”
2015年，全國人大常委會授權人民檢察院在廣東、江蘇、貴州等13個省、自治區(qū)、直轄市開展試點工作，民事公益訴訟允許在環(huán)境和資源保護、食品藥品平安兩個領域開展探索，行政公益訴訟的范圍則為生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品平安、國有財富維護、國有土地使用權出讓等領域。
兩類訴訟中，環(huán)保都是重中之重。試點開始后，全國各地檢察院每年提起的公益訴訟從幾十件飆升至數(shù)萬件，其中環(huán)境類案件數(shù)量占一半以上。
環(huán)保組織“自然之友”環(huán)境法律顧問葛楓看來，檢察院進行環(huán)境公益訴訟，擁有獨特優(yōu)勢人員具有偵辦案件的專業(yè)素養(yǎng)與經(jīng)驗，且體系完善，隊伍龐大，可以深入到國內各個角落，這些是以往環(huán)境公益訴訟的主體環(huán)保組織所不具備的
更大的變化在于，此舉孕育出了行政公益訴訟這一新事物檢察院可以代表公共環(huán)境利益，對行政系統(tǒng)提起公益訴訟。社會組織只能民告民，只有通過檢察院才干實現(xiàn)‘官告官’對行政系統(tǒng)實現(xiàn)監(jiān)督。葛楓說。
對行政系統(tǒng)的檢察監(jiān)督，自身也是檢察機關最重視的職責之一。丁墨（化名）試點地區(qū)一位檢察院的工作人員，試點方案進去，就解讀出行政公益訴訟是重點。據(jù)人民檢察院公布，2018年檢察系統(tǒng)立案操持的59312件環(huán)境公益訴訟案件中，行政公益訴訟案件占比為97%
機構設置上，人民檢察院已設立公益訴訟廳，一些省檢察院已設立公益訴訟處，與傳統(tǒng)的民事行政監(jiān)察處、刑事執(zhí)行檢察處平行。檢察院非常重視公益訴訟這項工作，將之視為一個新的職能。丁墨告訴南方周末記者，監(jiān)察體制改革后，檢察院中的反貪局、反瀆局被劃轉至新設立的監(jiān)察委，檢察院希望能通過公益訴訟，開拓新的領域”
2016年6月，貴州銅仁，江口縣檢察院發(fā)現(xiàn)，一家礦業(yè)公司在梵凈山維護區(qū)內違法采礦，但獲得了銅仁市國土局違法發(fā)放采礦許可證，梵凈山維護區(qū)管理局亦未履行有效監(jiān)管。但江口縣檢察院向兩個單位發(fā)出檢察建議后，銅仁市國土局否認發(fā)證，維護區(qū)管理局雖責令該公司撤除建筑物、恢復林地，但并未得到實際執(zhí)行。
江口縣檢察院遂對兩家單位提起公益訴訟，并最終獲得勝訴。判決生效后，銅仁市國土局即委托有資質的團隊制定了環(huán)境治理恢復方案，銅仁市、江口縣兩級檢察機關對兩被告的判決履行情況進行全程跟蹤監(jiān)督。
不只能與行政系統(tǒng)“硬碰硬”行政公益訴訟的威懾力，杭州純水設備有時還能促使地方政府部門發(fā)生治理合力，甚至有政府部門主動找上門。
湖北黃石市，有人在磁湖上私搭建筑物、進行魚塘養(yǎng)殖。撤除違建和收回魚塘涉及黃石市園林局、市國土局、下陸區(qū)城管局等五個行政單位。2018年5月，黃石市國土局和下陸區(qū)城管局主動與市檢察院對接，收到西塞山區(qū)檢察院檢察建議后，五家單位制定了聯(lián)合執(zhí)法行動，最終解決了14年之久的老大難”
與行政機關“撕破臉”起訴少
上萬起的行政公益訴訟案件中，絕大多數(shù)是檢察建議等訴前程序，以督促地方整改，最終沒有與行政機關“撕破臉”而起訴。
這被看作是中國檢察系統(tǒng)公益訴訟的獨特優(yōu)勢。
為什么我不提起訴訟，2019年2月14日，國新辦舉行的中國生態(tài)環(huán)境檢察工作新聞發(fā)布會上，人民檢察院副檢察長張雪樵曾表示，關鍵是通過檢察建議已經(jīng)把問題解決了公益得到有效維護。根據(jù)人民檢察院數(shù)據(jù)，經(jīng)訴前程序行政機關整改率達到97%
政府很怕當被告，所以在接到檢察院的檢察建議后，一般會積極履行整改。丁墨說道。
中國綠發(fā)會副秘書長馬勇認為，這反映出檢察系統(tǒng)公益訴訟屬于“體制內”監(jiān)督的實質。檢察院自身有威懾力，檢察建議也有一定強制力，地方政府必需重視；但另一方面，檢察院要去訴訟外地政府，難免會受地方利益的掣肘。
這一觀點也得到業(yè)內佐證。2018年5月，河南檢察公益訴訟研究院主辦的微信公眾號“公益訴訟研究”上，國家檢察官學院河南分院院長田凱等人撰文稱，檢察院提起環(huán)境公益訴訟仍面臨諸多阻力，不少基層黨政機關“對這項工作還存在戒備心理，不只不支持甚至采取種種阻撓和干預…不少基層法院不配合、不支持，依然以激進觀念看待人民檢察院在提起公益訴訟中的身份，甚至對于人民檢察院提起的環(huán)境公益訴訟不立案等”
丁墨認為，雖然基層檢察院的經(jīng)費已由省檢察院財政直接撥給，獨立于地方財政，但完全與地方一刀兩斷是不可能的另一方面，地方環(huán)境問題往往不是非黑即白的簡單問題，需要綜合治理。環(huán)境破壞可能涉及該地經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略，只靠一個訴訟去推翻，恐怕也不行。
上述發(fā)布會上，人民檢察院也表示在辦案當中，檢察機關和行政機關觀察問題的方法或者規(guī)范有所差別。
葛楓發(fā)現(xiàn)，目前檢察院提起的行政公益訴訟，以行政機關不作為為主，比如某個鎮(zhèn)政府沒有履行處置垃圾的義務”而訴行政機關違法作為的案件較少。這亦涉及此前的困惑監(jiān)察委成立后，檢察院該如何行使行政檢察權？
2017年底人民檢察院組織法修改，草案中曾有一句：依法監(jiān)督國家單位及其工作人員行使職權”但在終稿中，這句話已被刪除。
張雪樵在上述發(fā)布會上的回應是如果我料理公益訴訟案件過程中，發(fā)現(xiàn)行政機關的相關人員弄虛作假、故意阻撓，或者是違法行為沒有得到糾正，甚至無以復加，會依法向紀委、監(jiān)委相關部門移送相關的線索。
不讓環(huán)保組織的公益訴訟意愿下滑
參與多起環(huán)境公益訴訟案件的律師曾祥斌觀察到民事環(huán)境公益訴訟上，檢察院提起案件的數(shù)量多，但被告多是蒼蠅’個體戶。污染大戶這樣的大老虎’比較少。此外，檢察院不能異地提起訴訟，因而在民事環(huán)境公益訴訟領域，也可能同樣存在地方維護問題。
作為有多年一線工作經(jīng)驗的第三方，馬勇和葛楓都希望能更多地參與到檢察院開展的環(huán)境公益訴訟中。
根據(jù)民事訴訟法和人民檢察院規(guī)定，檢察院擬提起民事公益訴訟前，應當先依法進行為期30天的公告，有適格的社會組織在公告期間提起訴訟，檢察院可以為其提供協(xié)助調查、咨詢、書面意見等幫助。
一開始，綠發(fā)會和自然之友兩家組織想嘗試參與檢察院開展的民事公益訴訟時，都多多少少碰了些釘子。2016年，綠發(fā)會欲在中部某市提起民事公益訴訟時，杭州純水設備被該市檢察院一名檢察官質疑：這里來向我當?shù)卣X來了吧！綠發(fā)會起訴中要求賠償損失，不就是要求賠償給你基金會的嗎？
馬勇表示，隨著檢察院提起公益訴訟法定流程的完善，類似的尷尬局面已經(jīng)大大減少。最近，綠發(fā)會還接到湖南新邵縣檢察院的公告，稱如綠發(fā)會愿意成為一起非法收購售賣穿山甲案件的起訴方，新邵縣檢察院可以支持起訴。
葛楓則擔心，檢察院目前仍缺乏支持環(huán)保組織做民事環(huán)境公益訴訟的動力。因為上級檢察院對基層檢察院經(jīng)手的公益訴訟數(shù)量有一定指標，要完成這個指標，檢察院就更愿意自己去做公益訴訟的原告，而非做環(huán)保組織的支持方。
丁墨認為，案件數(shù)量指標是檢察系統(tǒng)公益訴訟開展之初，通過積累司法實踐來發(fā)現(xiàn)問題、完善制度的舉措，但也確實有些基層檢察院投機取巧，通過刑事附帶民事公益訴訟來完成指標。
有關法律規(guī)定，檢察院操持的民事公益訴訟一般由市一級檢察院管轄，但刑事附帶民事公益訴訟則可直接由料理刑事訴訟的當?shù)貦z察院提起。縣級檢察院料理刑事附帶民事公益訴訟時，往往不公告直接起訴，環(huán)保組織也就沒有參與的余地。個人認為‘刑附民’也應當屬于民事公益訴訟，遵守民事公益訴訟的有關規(guī)定。葛楓說。
困擾兩家環(huán)保組織的還有，民事公益訴訟的公告往往發(fā)布在基層檢察院的網(wǎng)站上，尋找公告如同大海撈針。葛楓盼望檢察院開展的民事公益訴訟能夠有一個全國性的公告平臺，方便環(huán)保組織找到公告進行參與。
馬勇注意到隨著檢察系統(tǒng)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展，環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的意愿不如前幾年積極主動。希望能出臺相關支持鼓勵政策。建議，應進一步探索、理順社會組織、檢察機關提起的環(huán)境公益訴訟與省級人民政府、海洋監(jiān)督管理部門做原告的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的區(qū)別和聯(lián)系，并在實務操作中做好協(xié)調，防止訴訟“撞車”甚至爭訴的情況。
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