【上海水處理設(shè)備網(wǎng)www.esdzu.com】關(guān)于本級(jí)國(guó)有企業(yè)（本文主要指國(guó)有獨(dú)資、國(guó)有控股以及政府轉(zhuǎn)型后的平臺(tái)公司）否能夠作為社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目，一直以來(lái)存在一些不同看法。

從政策上來(lái)看，目前只有財(cái)政部2014年出臺(tái)的113號(hào)文中明確要求了社會(huì)資本不能包括本級(jí)政府融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)：社會(huì)資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)”政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）財(cái)金〔2014〕113號(hào)）

隨后，2015年國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）指出“鼓勵(lì)國(guó)有控股企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與提供公共服務(wù)”已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)并明確今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的地方融資平臺(tái)公司，可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)?span>PPP項(xiàng)目” 純水設(shè)備

根據(jù)42號(hào)文意見(jiàn)，轉(zhuǎn)型后的地方平臺(tái)公司可以作為社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目、國(guó)有控股企業(yè)也被鼓勵(lì)積極參與提供公共服務(wù)，文件中沒(méi)有強(qiáng)調(diào)本級(jí)國(guó)有企業(yè)作為社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目投資的適格性。爾后，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部等其他部委陸續(xù)出臺(tái)的各類PPP政策文件也沒(méi)有再單獨(dú)提及本級(jí)政府平臺(tái)公司及控股國(guó)有企業(yè)的相關(guān)事宜。

本文認(rèn)為，從發(fā)文時(shí)間以及發(fā)文主體的行政級(jí)別來(lái)看，無(wú)疑國(guó)務(wù)院42號(hào)文更具有權(quán)威性；此外，財(cái)政部113號(hào)文施行的有效期限為3年，文件自2014年11月29日印發(fā)至2017年11月29日已滿有效期，重新修訂后的113號(hào)或?qū)⒃诮�期公布�?

113號(hào)文作為財(cái)政部關(guān)于PPP模式出臺(tái)時(shí)間最早、規(guī)定事項(xiàng)最完整的政策文件，必將對(duì)施行后的三年間PPP行業(yè)發(fā)展顯現(xiàn)的各類問(wèn)題、需求進(jìn)行調(diào)整與重新規(guī)范。工業(yè)純水設(shè)備

本文推測(cè)，關(guān)于本級(jí)平臺(tái)公司與其他控股國(guó)有企業(yè)不能作為社會(huì)資本的條款有可能不會(huì)在修訂后的113號(hào)文中體現(xiàn)。可以說(shuō)，目前從政策角度來(lái)看，本級(jí)國(guó)有企業(yè)包括轉(zhuǎn)型后的政府平臺(tái)公司作為社會(huì)資本參與本級(jí)PPP項(xiàng)目不存在實(shí)質(zhì)障礙。

然而在實(shí)踐中，許多政府、以及政府委托的咨詢機(jī)構(gòu)在進(jìn)行市場(chǎng)測(cè)試、選擇潛在社會(huì)資本對(duì)接、或制定社會(huì)資本推銷要求時(shí)，直接將當(dāng)?shù)貒?guó)有企業(yè)排除在外的

一方面，從PPP項(xiàng)目要求的投資、建設(shè)能力與運(yùn)營(yíng)能力考慮，政府會(huì)優(yōu)先選擇運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)更加豐富、投資實(shí)力更強(qiáng)的央企、上市公司、民營(yíng)企業(yè)等，而本級(jí)國(guó)有企業(yè)相比之下，建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率、管理經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)創(chuàng)新能力等方面確實(shí)不具備天然優(yōu)勢(shì)，外來(lái)的和尚會(huì)念經(jīng)”不無(wú)道理。上海純水設(shè)備

另一方面，本級(jí)國(guó)有企業(yè)（尤其政府平臺(tái)公司）一般為當(dāng)?shù)卣�府直屬企業(yè)，受國(guó)資委監(jiān)管，地方政府天然認(rèn)為其在身份上與社會(huì)資本分屬兩個(gè)陣營(yíng)，如果作為社會(huì)資本參與項(xiàng)目，可能會(huì)存在界限不清、公平競(jìng)爭(zhēng)等方面的隱患，沒(méi)有達(dá)到國(guó)家推行PPP模式旨在加快政府職能轉(zhuǎn)變、激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力與創(chuàng)造力、發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用等的內(nèi)在要求。

本文亦認(rèn)同上述觀點(diǎn)，固然，社會(huì)資本的選擇必需本著能夠?qū)崿F(xiàn)公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率最大化作為動(dòng)身點(diǎn)，同時(shí)保證競(jìng)爭(zhēng)性順序的公開公平公正。但是否本級(jí)國(guó)有企業(yè)參與社會(huì)資本競(jìng)爭(zhēng)就會(huì)影響公共服務(wù)效率不能一概而論。

此外，財(cái)政部PPP中心主任焦小平在新時(shí)代下的基建投資創(chuàng)新》中提出，PPP改革成為推動(dòng)深化改革的牽引器、助力器和加速器”可見(jiàn)，PPP始終是貫徹黨的十八大三中全會(huì)以來(lái)提出的發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中決定性作用和更好發(fā)揮政府作用這樣的政策邏輯下進(jìn)行改革與推行的作為深化改革的重要舉措，凡是能夠利用PPP模式優(yōu)勢(shì)為深化改革提供助力的不影響公共服務(wù)供給結(jié)果的前提下，都可以進(jìn)行探索。

從這個(gè)角度動(dòng)身，本文認(rèn)為不應(yīng)該對(duì)本級(jí)國(guó)有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目存有偏見(jiàn)，相反，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)鼓勵(lì)本級(jí)國(guó)有企業(yè)參與外地區(qū)PPP項(xiàng)目的投資運(yùn)營(yíng)。

鼓勵(lì)本級(jí)國(guó)有企業(yè)作為社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目，不是鼓勵(lì)其作為唯一或者項(xiàng)目公司控股股東、建設(shè)運(yùn)營(yíng)唯一主導(dǎo)方參與項(xiàng)目，而是以適當(dāng)?shù)姆绞郊昂线m的股權(quán)比例，與有建設(shè)、運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的民營(yíng)企業(yè)、上市公司、大型國(guó)有企業(yè)等其他社會(huì)資本（以下簡(jiǎn)稱“其他社會(huì)資本”組成聯(lián)合體共同參與項(xiàng)目。

首先，保證其他社會(huì)資本在設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資、運(yùn)營(yíng)方面的主導(dǎo)地位，這也是保證PPP項(xiàng)目發(fā)揮其他社會(huì)資本競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，激發(fā)市場(chǎng)主體活力和發(fā)展?jié)摿Φ那疤幔贿@個(gè)前提下，本級(jí)國(guó)有企業(yè)適當(dāng)參與項(xiàng)目，能夠促進(jìn)其以更加市場(chǎng)化的方式參與競(jìng)爭(zhēng)；同時(shí)，與經(jīng)營(yíng)理念更為先進(jìn)、技術(shù)創(chuàng)新水平更高、公司治理結(jié)構(gòu)更為完善的其他社會(huì)資本合作，能夠?qū)W習(xí)到領(lǐng)先的管理思維與經(jīng)驗(yàn)，尤其是正在轉(zhuǎn)型中的本級(jí)政府平臺(tái)公司，無(wú)異于上了一堂學(xué)費(fèi)合算的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)管理課。工業(yè)純水設(shè)備

此外，還能夠有效控制自身的投資風(fēng)險(xiǎn)與經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。對(duì)于地方政府而言，本級(jí)國(guó)有企業(yè)以市場(chǎng)化方式參與項(xiàng)目，還能夠發(fā)明局部國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益，減輕地方政府財(cái)政壓力，更為重要的為本地培育了具備市場(chǎng)化運(yùn)作能力、經(jīng)營(yíng)管理水平與市場(chǎng)環(huán)境匹配的能夠繼續(xù)發(fā)明現(xiàn)金流的地方國(guó)有企業(yè)。

本級(jí)國(guó)有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目可以是繼續(xù)保證公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給水平的一種方式。如果PPP項(xiàng)目社會(huì)資本中缺少本級(jí)國(guó)有企業(yè)，過(guò)于依賴其他社會(huì)資本，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間，政府及其出資代表只行使監(jiān)督職能，項(xiàng)目公司更多情況下成為“殼公司”項(xiàng)目的建設(shè)任務(wù)由具備工程資質(zhì)的社會(huì)資本銜接，項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)責(zé)任由聯(lián)合體中的運(yùn)營(yíng)方承接，或者項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)方為同一方。上海純水設(shè)備

總之，項(xiàng)目的實(shí)際業(yè)務(wù)由社會(huì)資本作為主體完成，這也是目前大部分項(xiàng)目實(shí)施的實(shí)際情況。這樣操作的可能后果是當(dāng)項(xiàng)目合作期結(jié)束進(jìn)行移交時(shí)，當(dāng)?shù)卣�府或�?guó)有企業(yè)并沒(méi)有做好銜接項(xiàng)目資產(chǎn)繼續(xù)運(yùn)營(yíng)的準(zhǔn)備，或并不具備相應(yīng)的運(yùn)營(yíng)能力，無(wú)法實(shí)現(xiàn)移交后的繼續(xù)運(yùn)營(yíng)或無(wú)法達(dá)到移交前的運(yùn)營(yíng)效果。

當(dāng)然，很多PPP合同中會(huì)約定優(yōu)先選擇原有社會(huì)資本繼續(xù)運(yùn)營(yíng)，或繼續(xù)尋找其他社會(huì)資本合作，這是一種合理選擇。但如果本級(jí)國(guó)有企業(yè)具備自身運(yùn)營(yíng)的能力，地方政府因此培育收獲了外地區(qū)國(guó)有的運(yùn)營(yíng)企業(yè)，更可能促進(jìn)完成政府平臺(tái)公司的順利轉(zhuǎn)型，這種可能性不應(yīng)該在項(xiàng)目設(shè)計(jì)之初就被排除在外純水設(shè)備。

PPP模式應(yīng)當(dāng)成為推動(dòng)混合所有制改革的手段之一。PPP項(xiàng)目對(duì)外（公眾）承擔(dān)著更高效率提供高質(zhì)量公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的責(zé)任，對(duì)內(nèi)（政府）還可以利用PPP創(chuàng)新機(jī)制成為推動(dòng)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的有效手段之一。

要實(shí)現(xiàn)真正意義的混合所有制改革，根本是發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，推動(dòng)“國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合”不但要引入非公經(jīng)濟(jì)提高資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率與創(chuàng)新能力，更要“放大國(guó)有資本功能”激發(fā)國(guó)有資本活力。

這樣的政策引導(dǎo)下，通過(guò)PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目，引入本級(jí)國(guó)有企業(yè)，由其作為市場(chǎng)主體（而非政府方出資代表）與其他社會(huì)資本共同成立項(xiàng)目公司，參與項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)管理并依照股權(quán)比例獲得投資收益，此時(shí)的項(xiàng)目公司實(shí)質(zhì)上成為了地方國(guó)有資本參股的銜接地方政府重大投資項(xiàng)目的混合所有制企業(yè)。

一種可能的實(shí)踐是將項(xiàng)目公司做“實(shí)”即依照混合所有制改革的要求，實(shí)現(xiàn)提高國(guó)有資本競(jìng)爭(zhēng)能力，建立具有現(xiàn)代企業(yè)制度、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率較高、創(chuàng)新能力較強(qiáng)的混合所有制企業(yè)，培育其成為外地區(qū)真正具備造血功能、能夠繼續(xù)提供現(xiàn)金流的重要國(guó)有企業(yè)工業(yè)純水設(shè)備。

引入本級(jí)國(guó)有企業(yè)參與，成為吸引其他社會(huì)資本投資人的一種手段。本級(jí)國(guó)有企業(yè)在參與項(xiàng)目時(shí)有其天然優(yōu)勢(shì)。

本級(jí)國(guó)有企業(yè)具備在基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域投資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)；此外，本級(jí)國(guó)有企業(yè)基于與當(dāng)?shù)卣�府的政治基礎(chǔ)，具備一定協(xié)調(diào)溝通的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)針對(duì)外地重大項(xiàng)目具備較高的社會(huì)責(zé)任感；同時(shí)，一些擁有土地、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等資產(chǎn)的外地國(guó)有企業(yè)資信等級(jí)相對(duì)較高，又與當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)聯(lián)系較多，項(xiàng)目融資方面具備一定優(yōu)勢(shì)上海純水設(shè)備。

因此，PPP項(xiàng)目進(jìn)行市場(chǎng)測(cè)試尋找社會(huì)資本投資人時(shí)，本級(jí)國(guó)有企業(yè)的參與帶來(lái)的這些優(yōu)勢(shì)對(duì)吸引其他社會(huì)資本起到非常大的推動(dòng)作用。尤其對(duì)于一些經(jīng)營(yíng)性不強(qiáng)、項(xiàng)目自身吸引力缺乏的項(xiàng)目，實(shí)踐證明，這樣的模式更容易促進(jìn)項(xiàng)目落地，實(shí)現(xiàn)政府方與社會(huì)資本的雙贏。

作為社會(huì)資本參與項(xiàng)目與作為出資代表參與項(xiàng)目的比擬。本級(jí)國(guó)有企業(yè)—通常是政府獨(dú)資的控股企業(yè)在PPP項(xiàng)目中經(jīng)常作為政府方出資代表參與項(xiàng)目。

政府方出資代表的身份界定在一定水平上是模糊不清的作為公司實(shí)體，出資代表的股權(quán)出資實(shí)質(zhì)是企業(yè)投資行為，然而政府方代表的身份使其更多的作為財(cái)政性資金的一個(gè)“通道”主要的功能是通過(guò)注入項(xiàng)目資本金對(duì)社會(huì)資本提供資金支持，并不參與項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營(yíng)，只擁有影響公眾利益的事項(xiàng)行使一票否決權(quán)，更多是承擔(dān)政府的行政職能”不符合企業(yè)投資的商業(yè)運(yùn)作邏輯純水設(shè)備。

如果選擇的本級(jí)國(guó)有企業(yè)自身具備一定的運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，比如擁有當(dāng)?shù)靥卦S經(jīng)營(yíng)（污水、垃圾、公交、燃?xì)狻⒐�熱）類資產(chǎn)的企業(yè)；比方是正在向運(yùn)營(yíng)性企業(yè)轉(zhuǎn)型的地方城投公司，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)其以社會(huì)資本的身份參與項(xiàng)目，通過(guò)與市場(chǎng)化水平非常高、運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)豐富的其他社會(huì)資本合作，吸收經(jīng)驗(yàn)，提高自身的管理運(yùn)營(yíng)能力，完善現(xiàn)代化企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，對(duì)當(dāng)?shù)卣�府�?lái)講，開展PPP項(xiàng)目、提供公共服務(wù)的同時(shí)，達(dá)到培育外地區(qū)國(guó)有運(yùn)營(yíng)企業(yè)的目的上海純水設(shè)備

以上，本級(jí)國(guó)有企業(yè)作為社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目時(shí)，第一，保證其他社會(huì)資本在設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資與運(yùn)營(yíng)方面發(fā)揮主導(dǎo)作用；第二，能夠結(jié)合本級(jí)國(guó)有企業(yè)的自身優(yōu)勢(shì)；第三，能夠促進(jìn)地方政府培育、扶持本級(jí)國(guó)有企業(yè)，推動(dòng)當(dāng)?shù)貒?guó)有企業(yè)混合所有制改革，實(shí)現(xiàn)PPP模式的效益最大化。少花錢、多辦事、辦好事”PPP核心價(jià)值觀和目標(biāo)，這個(gè)大前提下，本文討論的引入本級(jí)國(guó)有企業(yè)作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)?span>PPP項(xiàng)目投資運(yùn)營(yíng)，沒(méi)有違背PPP實(shí)施的根本要義，一種值得探索的方式。

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