最新一輪機構改革更加明確了“大部制”改革的方向
此次國務院機構改革，其最大亮點在于解決“行政職能的碎片化”問題。大部制”機構改革分三次穩步推進，確以此次最為矚目，其中最矚目的又是自然資源部和生態環境部的組建。
2018年4月3日，自然資源部官網截圖
2018年3月17日上午，十三屆全國人大一次會議表決通過了國務院機構改革方案，決定組建新的自然資源部。新組建的自然資源部整合了原國土資源部、國家發改委、水利部、農業部、林業局等八大部委對水、草原、森林、濕地及海洋等自然資源的確權登記管理等方面的職責。同時組建的生態環境部，將原環境維護部的職責及其他六個部委的相關職責整合了起來。
國務院機構改革方案通過前夕，中央財經領導小組辦公室主任劉鶴在人民日報》撰文指出：要從根本上解決發展中的許多深層次矛盾和問題，鞏固和發展已取得的改革效果，必需將改革深入到機構層面。并且：與以往機構改革主要涉及政府機構和行政體制不同，這次機構改革是全面的改革，包括黨、政府、人大、政協、司法、群團、社會組織、事業單位、跨軍地，中央和地方各層級機構。
事實上，自改革開放以來，為適應社會生產力進步、經濟基礎變化，國在國家機構設置上不時進行著改革。1982年之后的三十多年時間里，國務院機構一共集中進行過八次改革，基本上平均每五年就進行一次大的政府機構調整。這當然與我國經濟社會的快速革新轉型密切相關實驗室純水設備。
2018年4月3日，生態環境部官網截圖
這八次機構改革，除了以精簡機構為永恒的主旋律以外，1982年的改革加快了干部隊伍年輕化;1988年的改革，重點是針對計劃經濟，轉變政府職能;1993年的改革以政企分開為中心，目的構建社會主義市場經濟基本框架;1998年的改革以中央政府人員、機構減半為目標，政府職能轉變有了重大進展;2003年的改革為了適應加入世貿組織，提出決策、執行、監督三權協調;2008年、2013年、2018年的改革則繼續圍繞轉變政府職能這個核心，探索建立大部門體制。聚焦經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境維護等政府基本職能，歷次機構改革的脈絡清晰可見。
具體到此次國務院機構改革，其最大亮點在于解決“行政職能的碎片化”問題。大部制”機構改革分三次穩步推進，確以此次最為矚目，其中最矚目的又是自然資源部和生態環境部的組建。
自然資源部與環境維護部各自的發展沿革
一)從“產業”資產”從“開發”維護”自然資源體制改革脈絡
國土資源部于1998年成立，由地質礦產部、國家土地管理局、國家海洋局和國家測繪局共同組建而成。中央賦予國土資源部的職能是主管土地資源、礦產資源、海洋資源等自然資源的規劃、管理、維護與合理利用。
這次除整合了某些部委職能之外，已經開始在利用之余，形成資源維護的理念。2008年的國務院機構改革中，國土資源部的管理職能基本沒有明顯的調整和變化。2013年重新組建國家海洋局，由國土資源部管理。其他自然資源如空氣、水、土地、森林、草原、野生生物、各種礦物和能源等的維護職能，仍然分散在林業、農業、水利等多部門。
最新一輪機構改革更加明確了大部制”改革的方向：將國土資源部的職責，國家發展和改革委員會的組織編制主體功能區規劃職責，住房和城鄉建設部的城鄉規劃管理職責，水利部的水資源調查和確權登記管理職責，農業部的草原資源調查和確權登記管理職責，國家林業局的森林、濕地等資源調查和確權登記管理職責，國家海洋局的職責，國家測繪地理信息局的職責整合，組建自然資源部，作為國務院組成部門。
二)不時獨立、冉冉升格的生態環境部
1972年，由萬里任組長的官廳水系水源維護領導小組成立，這是國成立最早的環保部門。1973年設立的國務院環境維護領導小組辦公室是國環境維護方面的國家機構。
1982年，經過第一次機構改革，環境維護局成立，歸屬當時的城鄉建設環境維護部，也就是建設部。1984年12月，城鄉建設環境維護部環境維護局改為國家環境維護局，仍歸城鄉建設環境維護部領導。1988年7月，國家環境維護局從城鄉建設部分離，明確為國務院綜合管理環境維護的職能部門，作為副部級的國務院直屬機構。1998年，國家環境維護局升格為國家環境維護總局(正部級)2008年的國務院機構調整中，國家環境維護總局升格為環境維護部，從國務院直屬機構變為國務院組成部門，更多參與綜合決策，顯示環境影響在政府決策中的分量提高。但局部環保職能仍分散在其他部門，如： 水處理設備污染防治職能分散在海洋、港務監督、漁政、漁業監督、軍隊環保、公安、交通、鐵道、民航等部門。
2018年新一輪國務院機構改革之前，國土資源部與環境維護部在資源管理與環境污染防治方面，已形成各有特色的行政職能集中。不過兩部的機構設置特點是資源維護與環境保護的主功能，與其他涉及環境資源維護的行政管理領域次功能結合，維護職能的集聚與分散并存。這種設置的優點是有統有分，便利管理;缺點是其他行政管理領域的次功能分散了主功能的重要性，次功能被掩蓋或從屬于其他部委的主功能之中。
2018年機構改革：
基于“系統論”自然資源與生態環境“大部制”
一)一張著名的網狀圖—九龍治水”
二)一只“典型性”青蛙和一群國際“候鳥”故事
2018年之前的自然資源管理，比較典型的資源要素管理，也就是對上圖中“山水林田湖草海”這些要素的管理。著名的青蛙故事”能予以清楚說明：
有一種珍稀青蛙，生活在湖泊、濕地和周圍的農田、山林之中。為保護好它法律賦予林業和漁業部門管理職責。大型湖泊和水庫同時歸水利部門管理，與此同時，農田、山林涉及國土部門。這樣一來問題就出現了青蛙在水里游就歸漁業部門管，跳到岸上就歸林業或者國土部門管，被人抓了呢，就歸工商部門管…
這一故事雖然看似離譜，卻折射出了自然資源要素管理中的一個重要問題：生態系統的管理被行政機構的條塊化”職權分割了
另一個故事與上海有關。上海有四個自然維護區，分別屬于四個部門管理：國家級的九段沙濕地自然維護區，由上海市環境維護局主管;省級的金山三島海洋生態自然維護區，由上海市水務局(與上海市海洋局合署辦公)主管;省級的長江口中華鱘自然維護區，由上海市農業委員會主管;國家級的崇明東灘鳥類自然維護區，由上海市林業局主管。崇明東灘鳥類自然維護區同時還是國際重要濕地。
比較尷尬的不只這四個維護區級別不一，主管部門各不同，而且崇明東灘鳥類自然維護區與長江口中華鱘自然維護區有至少一半的面積是重疊的因為兩個受維護物種自身的生態棲息地就是重疊的但由兩部門分管。更尷尬的崇明東灘鳥類自然維護區由于主要位于灘涂濕地之上，根據《上海市灘涂管理條例》上海市林業局管理人員進出東灘維護區需要由該灘涂主管部門也就是上海市水務局發放許可證。這種交叉重疊式管理之下，許多精力都消耗在無謂的部門間協調了
三)自然資源一直具有經濟資源與生態系統的雙重屬性
歷史地看，自然資源管理權限的劃歸方向是混雜的1982年機構改革之前的更早時期，國在自然資源管理上有著強烈的經濟產業屬性。一大批產業型管理部門，像農林牧漁部、水利部、石油工業部等，既負責相應的產業發展，又負責相關類目的自然資源管理。
自然資源由產業部門管理，決定了最好的結果也只是對資源的合理開發，而非掠奪式開發，只能是關注由其管理的自然資源的變現功能，而非可持續的生態功能。而在當代社會，這種資源變資本的管理模式已經越來越難以為繼：耕地有紅線，長江要大保護，全國禁止圍海造田…這代人所面臨的已經不是自然資源變現的問題， 水處理設備而是用大量現金投入受損的自然資源來恢復其生態功能。自然資源的經濟產業功能，已經乾坤逆轉到自然資源的另一個重要屬性：生態功能的維護。
由上述網狀圖可知：山、水、林、田、湖、草、海等自然資源其實分別只是生態系統的要素之一。只針對具體資源的要素式保護，且分立在不同的部門進行，一則容易在部門間互相“聲東擊西”二則分要素維護也難達生態系統維護之要求。
四)原有環境維護部的大格局”與“小職能”
2008年機構改革后的環境維護部仍負責擬訂并實施環境維護規劃、政策和標準，組織編制環境功能區劃，監督管理環境污染防治，協調解決重大環境維護問題，還有環境政策的制訂和落實、法律的監督與執行、跨行政地區環境事務協調等任務。然而，具體的環保事務管理方面，一些職能分散的同時，另一些職能則是缺失的例如：管排污但不管碳減排;管點源污染但不管面源污染;管水污染但不管污水治理;管內陸環境但不管海洋環境 水處理設備。
2018年全國兩會期間，時任環境維護部部長、現生態環境部部長李干杰在記者招待會上也重申：臨時以來，國家生態環境維護領域，體制機制方面存在兩個很突出的問題。第一是職責交叉重復，疊床架屋、九龍治水、多頭治理，出了事責任不清楚。第二是監管者和所有者沒有很好地區分開來，既是運動員又是裁判員;有些裁判員獨立進去，權威性、有效性也不是很強。
自然資源與生態環境的大部制”前景展望
一)自然資源部與生態環境部的新使命
新組建的自然資源部，其功能更聚焦于對自然資產的產權界定、確權、分配、流轉、保值與增值。
首先，空間規劃統一。以土地資源為基礎，一塊地的用途成為各部門競爭的焦點，住建、國土、發改都有各自的規劃職能，新的國務院機構改革方案收歸了三者的相關規劃職責，實現了多規合一”例如，以往的土地與未利用地之間缺乏有效的生態審視，未利用地的規制因非耕地而不受重視。土地管理“占一補一”嚴格管理下，一些地方大量進行了空間“大騰挪”將濕地變為耕地，將水體變為陸地，圍湖圍海造田，雖然看似耕地數量未減，實則珍貴的濕地、水生生態系統破壞嚴重。自然資源部和地方自然資源部門的統一規劃和管理之下，這方面的弊端可望得到糾正。
其次，把自然資源作為一個整體考慮，有利于健全自然資源資產管理體制，健全自然資源資產產權制度，建立統一行使全民所有的自然資源資產所有權人職責的體制，落實全民所有的自然資源資產所有權;同時，使國有自然資源資產所有權人和國家自然資源管理者相互獨立、相互配合、相互監督。2017年出臺的領導干部自然資源資產離任審計規定(試行)只有在現行機構格局下才能實現。
再次，區分公益性和經營性資產。市場的歸市場，公益的公益，例如，生態公益林發揮生態、社會效益，其經營方式受諸如自然維護區之類獨立機構管理;商品林則需要實現利潤最大化。應分別用市場或規制的手段，去實現自然資源資產的保值增值。
針對上文中講到環保部門的弱勢與分散，此次機構改革方案試圖如此解決上述問題，用時任環境維護部部長李干杰的描述，從所有者方面來講，已經完全打通了山水林田湖草都統一起來了;從監管者的角度看，也統一起來。李干杰部長的具體總結是五個打通”把原來分散的污染防治和生態維護職責統一起來：第一是打通了地上和地下，第二是打通了岸上和水里，第三是打通了陸地和海洋，第四是打通了鄉村和農村，第五是打通了一氧化碳和二氧化碳，也就是統一了大氣污染防治和氣候變化應對實驗室純水設備。
指出，從這個意義上來講，新的生態環境部不只僅只保存了環境維護部的職責，還(將)有比較大的變化”
二)以美國為域外主要操作范本
資源環境管理方面的大部制”除卻愿景，更在實操。目前這樣以兩大部為主體的資源”+環境”模式是否滿足近中期我國資源和生態領域大手筆規劃維護和生態系統功能維系的需要?
世界各國的環境資源管理機構的設置千差萬別。有些較小的國家，往往將環境混合在其他社會管理職能中組成“大部制”這種操作不適合我國這樣的產業大國。中國工程院院士王金南曾對比分析過四套可能的資源環境“大部制”方案。目前的模式雖不至于最為綜合，從操作上卻可能更為實際。
從實際操作層面，資源環境維護較為幼稚的國家進行篩選，從生態多類型國家的面積、經濟產業結構與活躍水平甚至人口總量來看，美國是一個較為理想的勝利藍本，而這一藍本就是自然資源維護”+環境污染防治”模式。美國這種國土面積廣袤的國家，這樣的模式是實際可行的工業純水設備
20世紀初，美國最早的生態環境運動是從自然資源開始的由自然維護主義者和商業領袖組成的各種團體領導的目的維護并管理土地資源，以實現其最寶貴用途。早在1872年即由美國國會批準建立的黃石國家公園是世界上第一座國家公園。健康、職業風險和大氣污染方面的科學研究也推動了早期的環境運動。環保事件推動了美國環境運動的開展，關注的焦點從自然維護轉向人類日常生活中面臨的短期環境風險。大規模環境運動后，聯邦和州環境法律法規在20世紀70至80年代集中公布，引導了世界各國的環境立法與政策，并極大影響到國際環境法。
目前在自然資源維護方面，內政部是主要內閣機構，負責管理美國豐富的自然和文化資源。下設具體業務部門包括印第安事務局、土地管理局、海洋能源管理局、復墾事務局、平安和環境執法局、國家公園服務局、露天開采和執法辦公室、美國魚類和野生動物局、美國地質調查局等。
聯邦環境維護局(EPA 美國聯邦政府的一個獨立行政機構，主要負責維護自然環境和維護人類健康不受環境危害影響。EPA 由美國總統尼克松提議設立，于1970年12月開始運行。位于華盛頓特區的EPA 總部現有管理機構包括：空氣和輻射辦公室、環境執法辦公室、環境信息辦公室、環境司法辦公室、國際事務辦公室、污染、殺蟲劑和有毒物質辦公室、固體廢棄物和應急反應辦公室、水辦公室等。EPA 還在全國范圍內設有10個區域分局和27個實驗室。
EPA 職責包括：實施環境評估、環境研究和教育;根據國會公布的環境法律制定和執行相關法規;向州政府、非營利機構和教育機構提供資金，支持高質量的研究工作;向州政府、地方政府和小企業提供環境融資服務和項目方面的信息，等等。
三)大部制”后環境與資源管理如何真正強大?
無論是自然資源部的改革方案中強調綜合空間規劃、綜合資產確權與保值，還是對環境污染更專業、更集中的管控，終究在生態文明的號召下，自然資源維護和生態環境治理的相關職能還分立在兩大部內。鑒于我國當下在自然資源和生態環境維護方面的巨大工作量，將兩個部進一步融合為一個“生態大部”理論上是有必要的但實際操作方面應當研判幼稚國家之經驗，穩步實施。
而目前來看，國的兩大部制”相較于許多面積更小的國家，綜合性方面已達到相當水平。比如日本，除了綜合性的環境省，其他環境管理功能仍分散于十多個國家行政機構。因此，機構未必越大、越系統越好，要考慮“決策力”執行力”與“監督力”等機構效能因素工業純水設備。
然而生態系統是一個整體，自然資源與環境都在這個系統之內。因此，未來兩部門決策的科學性與合理性，仍然要基于這兩部門在可操作條件下的深度融合。這種融合并不一定以機構設置方面的整合為表現形式，但的確需要兩部委在宏觀決策方面強化溝通。尤其是生態環境部，如何名副其實地在生態系統維護上更多承擔起宏觀職能，并與自然資源部相對接，今后一個長期的課題 水處理設備。
結語：從分散到系統化的生態環境治理
從孤立的環境問題管理到整體性的框架管理，世界上很多國家特別是大國的資源環境維護都經歷了從“重在利用”重在資源”再到重在系統”發展歷程，這說明在生態環境問題上，存在著從分散到系統化的趨勢。當下新的認識水平上，生態系統管理的理念被引入，并成為環境資源規制與維護發展新的增長點。
生態系統管理是將孤立的環境資源要素進行空間連線，以維護或恢復生態系統某種結構或功能為直接目的或為此目的所采取的綜合性手段，形成了生態系統管理規制模式。生態系統管理模式的研究，將使環境資源管理模式由“點模式”向“關系模式”轉變，也就是由孤立的水、土地、森林、海洋、大氣等要素之間的點的線性的關系，向生態系統一體化管理轉變。這不是對激進環境資源管理的簡單修補，而是規制管理模式的革新。
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